Dlaczego ustawy muszą być nowelizowane wkrótce po uchwaleniu i to nie ze względu na zmiany koncepcji, lecz z powodu niezamierzonych błędów? W poprzednich dwóch tekstach „Kolei na prawo” zestawiłem obowiązujące zasady tworzenia prawa z ich nie zawsze wierną realizacją. Czas na podsumowanie rozważań – podsumowanie dokonywane z perspektywy legislatora z wieloletnim stażem.
Nim jednak podzielę się z PT Czytelnikami swoimi spostrzeżeniami, przekażę jeszcze kilka informacji na temat trybu pracy centralnej administracji rządowej, będącej podstawową fabryką prawa w Polsce. Ten tryb powinien nas w istocie zabezpieczać przed błędami ustawodawstwa produkowanego głównie w tytułowej, rządowej fabryce prawa.
Regulamin pracy Rady Ministrów zobowiązuje ministrów do uzgadniania dokumentów rządowych – między innymi projektów ustaw i rozporządzeń – między sobą, z organami Unii Europejskiej i krajowymi organizacjami – m.in. związkami zawodowymi.
Kierując projekt dokumentu rządowego do uzgodnień wskazuje się termin do zajęcia stanowiska – w zasadzie nie krótszy niż 14 dni. W praktyce niejednokrotnie ten termin skraca się o połowę. Każdy z indagowanych organów kieruje otrzymane dokumenty do swoich podwładnych struktur, co również wymaga czasu. I tak osoby na końcu tego łańcucha, odpowiedzialne za przygotowanie stanowiska czy opinii, otrzymują dokumenty na dzień, dwa, a nieraz – na kilka godzin.
Ten mechanizm powinien zagwarantować zaopiniowanie projektowanego dokumentu przez fachowców z wielu dziedzin. Niestety, narzucone tempo pracy może utrudnić im pogłębioną analizę. A poza tym nie wystarczy to, że fachowiec w dziedzinie np. transportu kolejowego wskaże na istotne kwestie w funkcjonowaniu tej branży, wymagające uwzględnienia w projekcie z zakresu np. prawa pracy. Jeszcze autor opiniowanego projektu musi być na tyle przygotowany i otwarty, by tę opinię umieć wykorzystać.
Mechanizm uzgodnień międzyresortowych został ukształtowany przed dziesiątkami lat, gdy każdy minister był też szefem branży, awans zawodowy następował w ramach branży, w resorcie większość pracowników miała za sobą doświadczenia pracy w innych jednostkach organizacyjnych, które mogli wykorzystać także w legislacji. Dziś zmienił się model funkcjonowania administracji i wśród pracowników urzędów uczestniczących w procesie legislacyjnym mniej jest specjalistów, mogących z może wąskiej, ale płodnej perspektywy swej dziedziny dostrzec istotne problemy.
W procesie legislacyjnym znaczną rolę spełniają też partnerzy społeczni; związki zawodowe, związki pracodawców, jednostki samorządu terytorialnego. Jest to ważne źródło istotnych, merytorycznych informacji, ale też źródło opinii, odwołujących się do zróżnicowanych celów i interesów. Łatwiej było tworzyć dobre prawo w systemie scentralizowanym, m.in. ze względu na możliwość podporządkowania legislacji jednemu celowi, jednej hierarchii wartości. Trudniej o równowagę pomiędzy potrzebami i uzasadnionymi oczekiwaniami różnych zainteresowanych, traci na tym klarowność regulacji. Dlatego wzorem legislacji był kodeks handlowy, wprowadzony przez prezydenta Mościckiego rozporządzeniem z mocą ustawy. Z tymi kosztami pluralizmu musimy się jednak pogodzić.
Odpowiedzialność za jakość prawa ponoszą przede wszystkim urzędnicy nad nim pracujący, także gdy nie potrafią przekonać polityków rozstrzygających o treści prawa do poszukiwania optymalnych rozwiązań. Nieraz też przekonać nie chcą, bowiem, choć mowa o służbie cywilnej, zbyt często jest to tylko praca, bez poczucia służby, skłaniającego m.in. do przyjęcia osobistego ryzyka zaprezentowania niezależnej opinii, bez tej odrobiny szaleństwa niezależności myśli, może czasem szkodliwej dla jednostki, lecz zbawiennej dla ogółu. Jesteśmy z natury konformistami, a cenzurę instytucjonalną zastąpiła powszechniejsza i szkodliwsza cenzura wewnętrzna.
Z „Ogniem i mieczem” wiemy, że najemnicy byli przywiązani do zasad (esprit de corps). Dla współczesnego najemnika, urzędnika, nieraz niestety chwilowe zadowolenie zwierzchnika jest ważniejsze od wartości i zasad. Dążąc do urzeczywistniania marzeń decydentów udajemy, że uda się je spełnić w mig, nie informując, jak wielkim odbędzie się to kosztem. Wiąże się z tym koncentracja decyzji; formalny, pionowy podział kompetencji staje się nieraz fikcją a na wielu szczeblach zarządzania mamy do czynienia nie z podejmowaniem, a jedynie z firmowaniem decyzji zapadających wyżej.
Trudno jest wyważyć relacje między sterowalnością systemu a niezbędną niezależnością jego elementów. W sytuacji skomplikowania życia społecznego i omnipotencji administracji trudno jest weryfikować kompetencje merytoryczne w wielkiej liczbie różnych specjalności. Zwykle więc ci, co popełnią błędy, będą musieli je usuwać, bo są w swojej dziedzinie najlepiej zorientowani i poszukiwanie innych wykonawców remontu byłoby ryzykowne (kto ich zweryfikuje?). Ale z drugiej strony weźmy też pod uwagę fakt, iż pisanie projektów ustaw nie jest projektowaniem bomby wodorowej czy nowej wersji Boeinga. Tu nie należy żądać nazbyt wyrafinowanych zdolności czy wiedzy. Choć w istocie sposoby myślenia przy projektowaniu ustaw i mostów są zbliżone, most źle zaprojektowany zawali się natychmiast i projektant poniesie dotkliwą odpowiedzialność, zaś źle napisana ustawa będzie wyglądać na papierze podobnie, jak poprawnie skonstruowana i dopiero po pewnym czasie wyjdą na jaw jej braki.
Zauważalny spadek spójności systemu prawnego wiązał się też z integracją z UE i szybkim wprowadzaniem do polskiego systemu prawnego tysięcy aktów konstruowanych według zupełnie innych zasad, opartych na odmiennej siatce pojęciowej. W tym terminie i tempie nie dało się pewnie tego zrobić lepiej, lecz skutki są do dziś odczuwalne. Wiele czynników wpływa więc na jakość prawa i jego doskonalenie wymaga wiele determinacji i wiele czasu.
Piotr Świątecki
