Dlaczego „Polski Ład” wymaga zmian? Czy ustawy muszą być wciąż nowelizowane? Zwłaszcza obecnie, gdy wielka reforma systemu podatkowego wzbudziła tyle emocji, podobne pytanie zadaje sobie każdy, zainteresowany chociaż trochę biegiem spraw publicznych. A nawet i wielu mniej zainteresowanych problemy z „Polskim Ładem” dotykają. W poprzednim odcinku „Kolei na prawo” pisałem o zasadach techniki prawotwórczej obowiązujących legislatorów i o zakładanej, choć nie do końca spełnionej roli Rządowego Centrum Legislacji. To powinny być formalne (zasady…) i organizacyjne (RCL) gwarancje poprawności a więc i stabilizacji legislacji.
Czas na kilka przykładów. Zacznę od wyjaśnienia sprawy zasygnalizowanej już przed dwoma tygodniami. Myślę tu o dwóch podobnie zatytułowanych ustawach: z 9 listopada 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy spójności terminologicznej systemu prawnego oraz z 1 października 2021 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy spójności terminologicznej systemu prawnego. Tak, wzrok nie wprowadza PT Czytelników w błąd. Istotnie, obie mają taki sam tytuł. Różnią się wyłącznie datą uchwalenia. Żadna z nich nie pochodzi z rządowej fabryki prawa, ale to nie znaczy, że służby podległe premierowi nie mogły wpłynąć na ich treść. Zasadą jest zasięganie opinii rządu w odniesieniu do takich, jak te, projektów sejmowych. Obie ustawy powstały jako inicjatywy sejmowej Komisji Petycji, która przychyliła się do propozycji, zawartych w petycji obywatela. Prawdopodobnie w obu przypadkach był to ten sam obywatel, bowiem w dokumentacji procesu legislacyjnego dostępnej w Internecie powtarza się to samo nazwisko; Sebastian A.
Projekt pierwszej z nich złożony został 14 września 2017 r. (druk sejmowy 1891) i obejmował zmiany pięciu aktów: kodeksu pracy, kodeksu wyborczego, Prawa o ruchu drogowym i dwóch ustaw: o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz – o inicjatywie obywatelskiej.
Projekt drugiej ustawy spójnościowej objął nowelizacje trzynastu ustaw, dotykając m.in. kwestii: postępowania administracyjnego, wykroczeń, postępowania egzekucyjnego, adwokatury, radców prawnych, planowania rodziny, spółek handlowych, oceny zgodności wyrobów, ochrony żeglugi, obywatelstwa.
Każdy z tych dwóch projektów odnosił się do każdej ze zmienianych ustaw tylko w małym zakresie, w każdej z nich usuwając jakąś niespójność, lecz niewątpliwie można w nich znaleźć jeszcze wiele przepisów zasługujących na rozważenie modyfikacji. Nowelizowane ustawy zostały zebrane w dwóch ustawach „spójnościowych” przypadkowo. Co łączy żeglugę z planowaniem rodziny i adwokaturą? Oczywiście można znaleźć pierwiastki wspólne, ale odległe to będzie od zasad podziału materii pomiędzy wyspecjalizowane regulacje.
Niewątpliwie obie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy spójności terminologicznej systemu prawnego poprawiły tę spójność, lecz w bardzo małym, nawet nie procentowym, a promilowym zakresie. Wydaje się, że wnioskująca o ich przyjęcie sejmowa Komisja Petycji uznała za wskazane, by zakres swojej inicjatywy dostosować do zakresów oby petycji. Natomiast tytuły obu aktów w konfrontacji z ograniczonym zakresem regulacji wydają się nieproporcjonalne. W istocie można byłoby skonstruować jeszcze wiele podobnych ustaw, usuwających niespójności z różnych ustaw, i nadać im podobne tytuły. Opieram tę hipotezę na historii nowelizacji istotnej dla gospodarki i administracji ustawy – Prawo zamówień publicznych.
Ustawa – Prawo zamówień publicznych, od chwili uchwalenia 11 września 2019 r. doczekała się już siedmiu nowelizacji pierwotnego tekstu, potem wydania tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2021 r. pod poz. 1129 oraz kolejnych czterech zmian ogłoszonych już po publikacji tego tekstu (Dz. z 2021 poz. 1598, 2054 i 2269 oraz z 2022 r. poz. 25). Większość nowelizacji wynikała z dostosowywania się do nowych regulacji w różnych dziedzinach i dlatego miała ograniczony charakter. Znaczącym wyjątkiem jest ustawa z 27 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2275). Nowelizacja ta wprowadziła do zasadniczej ustawy – Prawo zamówień publicznych aż 127 zmian. Były one w znacznej części poprawieniem błędów wykrytych w pierwotnym tekście; liczne poprawki dotyczyły np. odesłań wewnętrznych między przepisami ustawy. Sine ira et studio (bez gniewu i zawziętości) stwierdzić trzeba; Prawo zamówień publicznych nie zostało dopracowane legislacyjnie przed przedłożeniem go do uchwalenia – o czym piszę, pamiętając retoryczne pytanie Norwida: Czy ten ptak kala gniazdo, co je kala, Czy ten, co mówić o tem nie pozwala? Projekt Prawa zamówień publicznych został przygotowany przez służby rządowe, podobnie jak wcześniejszy zdecydowanie kolejny przykład – projekt ustawy o funduszu sołeckim z 21 lutego 2014 r. który przywołuję celowo by wskazać, że niedoskonałości są apolityczne i pojawiały się w różnych epokach. Ten tekst, złożony do laski marszałkowskiej 28 stycznia 2014 r. jako druk 2102 dokonuje sztuki niezwykłej – ustawa o funduszu sołeckim sama się bowiem nowelizuje! Oto art. 8 ustawy z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim zmienia ustawę o ewidencji ludności, między innymi dodając w niej art. 68a, nowelizujący… ustawę z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim…Ten przepis nie został dodany w parlamencie; był już w druku nadesłanym z rządu…
Baron Münchhausen, bohater osiemnastowiecznej powieści niemieckiej, opowiadał, że, gdy wpadł do bagna i zaczął się topić, nie miał innego sposobu uratowania życia, lecz sam musiał się wyciągnąć własną ręką za własne włosy… Ta klasyczna opowieść jest dobrą literacką metaforą zabiegu, dokonanego przez rządowego legislatora; zabieg nie został w porę dostrzeżony i znalazł się w obowiązującej ustawie o funduszu sołeckim.
Podsumowanie problematyki fabryki prawa pozostawię sobie do kolejnej „Kolei na prawo”, lecz chcę tu wyraźnie zastrzec; prawa, nawet niedoskonałego, należy przestrzegać, a błędy są nie do uniknięcia, bowiem błądzić jest rzeczą ludzką (errare humanum est). Aktualne pozostaje tylko pytanie, co czynić, by tych błędów było jak najmniej i jak najmniej też było związanych z nimi kosztów.
Piotr Świątecki
