W poprzednim numerze pisałem o historii prawa zamówień publicznych, a dziś zaprezentuję kilka podstawowych pojęć tej dziedziny prawa. Proszę Czytelników o cierpliwość – nie zaczynam cyklu o zamówieniach publicznych, w następnej „Kolei na prawo” wrócimy do aktualnego, nowego ustawodawstwa, a zamówieniami zajmiemy się znów później.
Prawo zamówień publicznych – dalej posługuję się z oszczędności powszechnie stosowanym skrótem PZP na określenie tej ustawy – odnosi się do sposobu postępowania (procedury). Przez postępowanie o udzielenie zamówienia należy rozumieć postępowanie wszczynane ogłoszeniem, zaproszeniem do negocjacji albo składania ofert. Chodzi o postępowanie prowadzone jako uporządkowany ciąg czynności. Podstawą tych czynności są warunki zamówienia ustalone przez zamawiającego, prowadzące do wyboru najkorzystniejszej oferty lub wynegocjowania umowy w sprawie zamówienia publicznego. Czynności mają doprowadzić co zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, z tym że samego zawarcia umowy nie wlicza się do tego postępowania. Niekiedy postępowanie się nie udaje i kończy unieważnieniem.
Postępowanie prowadzi zamawiający, czyli osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie ustawy do jej stosowania. Do stosowania PZP są m.in. zobowiązane jednostki sektora finansów publicznych, czyli urzędy, szkoły itp.
O uzyskanie zamówienia ubiegają się wykonawcy. Wykonawca to osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która oferuje na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług lub ubiega się o udzielenie zamówienia. Wykonawca złożył ofertę lub zawarł umowę w sprawie zamówienia publicznego. Wynika z tego, że wykonawca nie zawsze będzie przedsiębiorcą w rozumieniu prawa gospodarczego. Wykonawcą może być przecież jednostka organizacyjna związana z zamawiającym w ramach struktur publicznych, jak zakład budżetowy czy agencja budżetowa. Ta sama osoba fizyczna, prawna lub jednostka pozbawiona osobowości raz może być zamawiającym, by innym razem zostać wykonawcą.
Zasadniczym pojęciem systemu jest oczywiście zamówienie publiczne. Ustawa PZP definiuje zamówienie jako umowę odpłatną zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług.
Dostawy to zgodnie z ustawowym określeniem „nabywanie produktów, którymi są rzeczy ruchome, energia, woda oraz prawa majątkowe, jeżeli mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu z opcją lub bez opcji zakupu, które może obejmować dodatkowo rozmieszczenie lub instalację”. Zwróćmy uwagę, że to rozumienie dostawy jest zdecydowanie szersze, niż przyjęte w kodeksie cywilnym!
Przez określenie roboty budowlane należy według PZP rozumieć wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, określonych w załącznikach do dyrektyw unijnych dotyczących zamówień publicznych oraz w tak zwanym Wspólnym Słowniku Zamówień, wprowadzonym rozporządzeniem UE.
PZP ustala również dla własnego użytku rozumienie pojęcia obiektu budowlanego – ma to być wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną. Zwróćmy uwagę, że przytoczone tu określenia odbiegają znacznie od analogicznych terminów, zdefiniowanych w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w której roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zaś obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych.
Trzecią kategorią zamówień w PZP są usługi. W świetle definicji ustawy to wszelkie świadczenia, które nie są robotami budowlanymi lub dostawami. Nie należy tego jednak rozumieć zbyt dosłownie – emerytura nie jest jednak zamówieniem publicznym.
Istnieje jeszcze jeden istotny podział zamówień publicznych. Dzielą się one na sektorowe (t. dokonywane w jednym z rodzajów tzw. działalności sektorowej), w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zamówienia klasyczne, a w ramach zamówień klasycznych – zamówienia poniżej i powyżej progów europejskich. Działalność sektorowa dotyczy m.in. transportu i zaopatrzenia w energię i wodę; to te dziedziny, w których niezbędność i powszechność usługi wiąże się z częstym monopolem.
PZP określa sposoby postępowania (tryby) stosowane zależnie od wskazanych w ustawie okoliczności. W odniesieniu do zamówień klasycznych powyżej progów europejskich są to następujące tryby: przetarg nieograniczony, przetarg ograniczony, negocjacje z ogłoszeniem, negocjacje bez ogłoszenia, dialog konkurencyjny, partnerstwo innowacyjne, zamówienia z wolnej ręki. W postępowaniach klasycznych poniżej progów europejskich można zastosować tzw. tryb podstawowy (odpowiednik przetargu nieograniczonego), tryb partnerstwa innowacyjnego, negocjacji (bez ogłoszenia) i zamówienie z wolnej ręki. Zamówienia sektorowe udzielane są w trybach przetargu nieograniczonego lub ograniczonego, sektorowych negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego i partnerstwa innowacyjnego. Zamawiający ma ograniczoną swobodę wyboru trybu; na przykład w klasycznych zamówieniach europejskich może swobodnie wybierać jedynie między przetargami; nieograniczonym i ograniczonym; do pozostałych trybów może sięgać jedynie wówczas, gdy PZP na to pozwala ze względu na szczególne okoliczności odnoszące się do konkretnego zamówienia. Nie wolno stosować trybu, który nie został wskazany ustawą dla konkretnej sytuacji lub generalnie nie jest w odniesieniu do tego rodzaju zamówień dopuszczony.
Do tej ustawy będę jeszcze w przyszłości wracać, lecz w najbliższej „Kolei na prawo” zajmę się – zgodnie z zapowiedzią – bieżącą legislacją.
Piotr Świątecki
