Błogosławione i częściej – przeklinane; skomplikowane coraz mocniej z nowelizacji na nowelizację – prawo zamówień publicznych, regulujące styk między sektorem publicznym a prywatnym budzi wiele emocji. Gdy – tak, jak jest w tej chwili – w pracach parlamentu dominować będą mniej interesujące dla moich Czytelników nowelizacje, w „Kolei na prawo” odnosić się będę do obowiązujących już od pewnego czasu, istotnych dla nas wszystkich regulacji. Dziś prezentuję historię zmian prawa, odnoszącego się do relacji między sektorem publicznym a prywatnym.
Chodzi oczywiście o prawo zamówień publicznych. To nie jest jedyna ustawa regulująca kwestie pogranicza między sektorem publicznym a prywatnym, lecz jedna z ważniejszych w tym zakresie. Nie piszę dziś o jej treści, lecz o interesującej ewolucji. Obecnie obowiązujące polskie przepisy o zamówieniach publicznych są inspirowane prawem europejskim i wzorowane głównie na nim. Ale mamy również rodzimą tradycję regulacji odnoszących się do zamówień publicznych. Już 15 lutego 1933 r. została uchwalona ustawa o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucji prawa publicznego. Sama ustawa określiła jedynie kilka ogólnych zasad (zakres stosowania, preferencje krajowe), ustalenie szczegółów delegując do rozporządzenia Rady Ministrów z 29 stycznia 1937 r. o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucji prawa publicznego. Rozporządzenie miało zastosowanie do zamówień Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego, instytucji prawa publicznego, Polskiej Poczty, Telegrafu i Telefonu, Polskich Kolei Państwowych i innych zakładów i funduszy zarządzanych przez państwo (z wyłączeniem monopoli i przedsiębiorstw skomercjalizowanych). Rozporządzenie określało przedsiębiorców, którym nie wolno było udzielić zamówienia (osoby karane, upadłe i in.), oraz przyjęte tryby postępowania, zmierzającego do wyboru partnera jednostki publicznej: przetarg pisemny ofertowy nieograniczony lub ograniczony, przetarg ustny, z wolnej ręki, zakup bezpośredni za zwykłym rachunkiem. W PRL styk między sektorem prywatnym a publicznym był zdecydowanie węższy, to i znaczenie odpowiednich przepisów zmalało. Regulacje odpowiadały warunkom gospodarki nakazowo- rozdzielczej: to ustawa z 18 listopada 1948 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych i ustawa z 28 grudnia 1957 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz jednostek państwowych.
Na początku lat dziewięćdziesiątych sektor publiczny przestał dominować w gospodarce, pojawiły się liczne przedsiębiorstwa niezależne od administracji publicznej a co za tym niestety poszło – zwiększyła się liczba pokus, możliwości i przypadków korupcji. Należało uporządkować relacje między jednostkami publicznymi a prywatnymi. Odpowiedzią na tę potrzebę stała się ustawa z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Była to pierwsza w Polsce regulacja tej problematyki, służąca już (mimo że do integracji było jeszcze sporo czasu) wprowadzeniu (inkorporacji) przepisów UE. Zachodzące wciąż w kraju zmiany społeczno-gospodarcze oraz rozwój rynku zamówień publicznych były przyczynami jej 18 (!) nowelizacji w ciągu następnych ośmiu lat. Piszę, że dostosowywaliśmy się do Unii. Prawo pierwotne Unii Europejskiej nie zawierało postanowień odnoszących się wprost do problematyki zamówień publicznych. Układ ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 25 marca 1957 r. (Traktat Rzymski) nie reguluje bowiem odrębnie trybu zakupów dokonywanych przez rządy, samorządy i instytucje publiczne państw członkowskich. W zamówieniach publicznych mają jednak zastosowanie traktatowe zasady jak m.in. zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość, swoboda przepływu towarów, swoboda świadczenia usług, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej.
Europejskie przepisy dotyczące zamówień publicznych zmierzały od początku do przejrzystości i jawności procedur udzielania zamówień, otwartego, publicznego i równego dostępu do nich, rzeczywistej konkurencji w ubieganiu się o zamówienia zapewniającej wybór najkorzystniejszych ofert, kontroli prawidłowości działań osób i instytucji udzielających zamówień oraz otwartego dostępu do zamówień dla przedsiębiorców z innych państw członkowskich. Podobnym celom służyły też kolejne polskie ustawy: wspomniana wyżej, nieobowiązująca już ustawa z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych oraz zastępująca ją ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, ustalająca zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w tych sprawach, jak i dziś obowiązująca, kolejna ustawa z 11 września 2019 r. o tym samym tytule – Prawo zamówień publicznych. Ustawa z 11 września 2019 r. reguluje zamówienia publiczne oraz konkursy, w tym m.in. określa podmioty obowiązane do stosowania przepisów ustawy, zakres wyłączeń jej stosowania, zasady udzielania zamówień, etapy przygotowania i prowadzenia postępowania, dopuszczalne tryby udzielania zamówień oraz szczególne instrumenty i procedury. Ustawa określa również wymagania dotyczące umów w sprawie zamówienia publicznego, organy właściwe w sprawach zamówień i środki ochrony prawnej.
Ustawa z 11 września 2019 r. weszła w życie dopiero 1 stycznia 2021 r. Stosunkowo długie tzw. vacatio legis pozostawiono po to, by adresaci przepisów mogli się dobrze przygotować do zmian. 1.01.2021 r. weszły także w życie zmiany wprowadzone do Prawa zamówień publicznych przez ustawę z 27.11.2020 r. o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw. Zdążono bowiem znowelizować naszą ustawę, nim weszła ona w życie. Ustawa doczekała się w sumie siedmiu nowelizacji pierwotnego tekstu, potem tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2021 r. pod poz. 1129 oraz kolejnych czterech zmian (Dz. Z 2021 poz. 1598, 2054 i 2269 oraz z 2022 r. poz. 25).
Większość nowelizacji wynikała z dostosowywania się do nowych regulacji w różnych dziedzinach i dlatego miała bardzo ograniczony charakter. Znaczącym wyjątkiem jest ustawa z 27 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2275). Nowelizacja ta wprowadziła do zasadniczej ustawy – Prawo zamówień publicznych aż 127 zmian. Były one w znacznej części poprawieniem błędów wykrytych w pierwotnym tekście; liczne poprawki dotyczyły np. odesłań wewnętrznych miedzy przepisami ustawy.
Piotr Świątecki
