Senat, wyższa Izba parlamentu, obchodzi 100 lat. Z tej okazji odbyło się uroczyste posiedzenie dokładnie w setną rocznicę pierwszego posiedzenia Senatu międzywojennego (28 listopada 1922 – 28 listopada 2022). Tym razem odwołujemy się do setnej rocznicy pierwszego posiedzenia w dwudziestoleciu międzywojennym, lecz równie dobrze można byłoby poszukać odniesienia wcześniej, w Polsce przedrozbiorowej; Senat w połowie XIV wieku, złożony z dygnitarzy (hetmanów, biskupów, wojewodów i kasztelanów) wykształcił się z rady królewskiej. Kolejną datą, do której odwołuje się często Izba, jest restytucja Senatu dokonana w wyniku ustaleń Okrągłego Stołu; wybrany demokratycznie (w przeciwieństwie do Sejmu kontraktowego) 4 czerwca 1989 r., zebrał się po miesiącu, 4 lipca; niedawno świętowano trzydziestolecie tych wydarzeń.
W okresie międzywojennym minęło 5 kadencji Senatu. Po wojnie – w wyniku sfałszowanego referendum – Senat na restytucję musiał czekać do 1989 r. Łatwo policzyć, że za rok dobiega końca już X kadencja. W wypowiedziach o Senacie można wyróżniać dwie warstwy – symboliczną i faktyczną. W warstwie symbolicznej często wspominany jest tekst Andrzeja Frycza Modrzewskiego z 1551 r., który w pracy „O poprawie Rzeczpospolitej” pisał: „Senat jest tym, co pozostałe władze do szlachetnych działań pobudza, od nieuczciwych odwodzi, a namiętności studzi. Dlatego bez rady, opinii i kontroli Senatu nic w Rzeczpospolitej ani poza jej granicami czynić się nie godzi”. Postulat Frycza odnosił się oczywiście do zupełnie innych realiów społecznych i ustrojowych, innych technik sprawowania władzy i standardów stanowienia prawa. Często też, w warstwie symbolicznej, wskazuje się na istniejącą jakoby zbieżność istnienia Senatu z suwerennością Państwa Polskiego.
W warstwie merytorycznej rola Senatu była największa w I kadencji po 1989 r., gdy był Izbą wybraną, w przeciwieństwie do Sejmu, w pełni demokratycznie. Senat I kadencji m.in. firmował jedną z istotniejszych przemian ówczesnego czasu – reformę samorządową – gminną. Senat ówczesny przejął również istotną rolę opiekuna Polonii i Polaków za granicą wraz z niezbędnymi środkami finansowymi (obecnie opiekunem Polonii jest rząd).
W ustawodawstwie Senat może inicjować nowe ustawy, składając ich projekty w Sejmie (przechodzą one wówczas procedurę identyczną jak inne inicjatywy: rządu, prezydenta, poselskie, obywatelskie) oraz zajmować stanowisko wobec ustaw, uchwalonych przez Sejm (także tych, które były przez ten sam Senat zainicjowane). Senat może przyjąć ustawę bez poprawek, odrzucić lub zaproponować do niej poprawki. Jeśli Senat przyjął ustawę bez poprawek, trafia ona bezpośrednio na biurko Prezydenta do podpisu, jeśli zaś zgłosił poprawki do ustawy lub ją w ogóle odrzuca – tekst wraca do Sejmu, gdzie zapada ostateczna decyzja. Sejm może odrzucić stanowisko Senatu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W pierwszej kadencji, w której oblicze polityczne w 99% „solidarnościowego” Senatu odbiegało od zakładanej większości sejmowej (planowanej początkowo jako kontrolowana przez PZPR i jej sojuszników) większość niezbędną do przełamania stanowiska Senatu ustalono na wyższym poziomie. Gdy jednak później obie Izby wybierane były demokratycznie, uznano, że nie ma potrzeby, by Senat mógł łatwo narzucać swoje rozstrzygnięcia i obniżono większość sejmową niezbędną do przełamania stanowiska Senatu do wartości wyżej wskazanej.
W kolejnych kadencjach wyniki wyborów senackich były podobne do wyborów sejmowych, choć różniły się przymiotnikiem – wybory do Senatu nie są proporcjonalne, a w pewnym momencie stały się nawet jednomandatowymi. Wprowadzenie wyborów jednomandatowych nie zmieniło znacząco sytuacji, nadal wybierani są kandydaci partyjni. Skoro wybory obu izb są przeprowadzane jednocześnie, to i nastroje społeczne są podobne, więc ta sama siła polityczna, która zdobywała Sejm, miała też większość – i to „silniejszą” – w Senacie. Często większość sejmowa była chwiejna i zwłaszcza pod koniec kadencji premier rządził przy pomocy Senatu, w nim nadając ustawom pożądaną postać, zniekształconą w trakcie politycznej gry sejmowej. Ale też wielka część poprawek senackich miała charakter techniczno-legislacyjny; były one potrzebne dlatego, że w Sejmie zdarzały się błędy z pośpiechu.
Dopiero obecna, X kadencja Senatu przyniosła zmianę; większość senacka, koalicja PO, PSL i lewicy, jest w opozycji do rządzącej Polską Zjednoczonej Prawicy. Skutkuje to przyjmowaniem w wielu sprawach w Senacie uchwał radykalnie odbiegających od koncepcji rządu; często też jednak Sejm odrzuca to stanowisko Izby Wyższej. Nie można jeszcze teraz, w trakcie kadencji ocenić, czy ta zmiana może oznaczać zwiększenie wpływu Izby wyższej na treść ustawodawstwa, lecz niewątpliwie po wyborach pojawią się takie analizy.
Ze względu na polityczną praktykę, ale i konstytucyjne zasady senatorowie są średnio starsi od posłów. Większościowe wybory stawiają też większe wymagania w odniesieniu do osobistych cech (trzeba mieć charyzmę by przekonać wyborców do siebie w wyborach większościowych, do sejmu można zaś trafić „z listy”). Senator elekt liczy często na większą samodzielność, niż posła. Ale przychodzi potem konieczność dostosowania się do swojej frakcji, nieraz też poddania się klubowej dyscyplinie. Konstytucja wymaga, by Senat zajął stanowisko wobec ustawy w ciągu zaledwie 30 dni; ten czas musi wystarczyć na zaopiniowanie przez specjalistów, pracę w komisjach i na posiedzeniu plenarnym. Nie ma więc praktycznie możliwości, by każdy z senatorów we własnym zakresie wyrobił sobie pogląd na temat wszystkich rozpatrywanych ustaw. Niezbędna jest koordynacja i unifikacja stanowisk na poziomie klubów. Zdarzają się przecież kilkudniowe zaledwie posiedzenia Izby, w trakcie których przyjmowane jest kilkadziesiąt ustaw. To tempo zmusza do gry drużynowej.
W trakcie mojej ćwierćwiecznej już służby dla Senatu (tak, mój prywatny, urzędniczy jubileusz prawie zbiegł się terminowo z jubileuszem Izby) pojawiały się i postulaty likwidacji Izby, i zmiany jej charakteru np. na samorządową. Za stabilizacją przemawia oczywiście wspomniana warstwa symboliczna, ale za modyfikacjami – konieczność zwiększania efektywności systemu władzy.
Piotr Świątecki
