29 stycznia br. prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, ustalając termin tych wyborów na 7 kwietnia br. To kolejny element wyborczego maratonu, rozpoczętego wyborami parlamentarnymi w październiku ub. roku; po wyborach samorządowych przyjdą jeszcze europejskie i prezydenckie. Na niecały miesiąc przed wyborami samorządowymi przypomnę kilka zasadniczych kwestii z nimi związanych.
Jak wiadomo, od 1 czerwca 1975 r. istniejących wcześniej 17 „starych” województw zostało podzielonych na 49 „nowych”, a powiaty – zlikwidowano. Reformy uzasadniano koniecznością dostosowania się nowych uwarunkowań społecznych i technicznych, wskazując na anachroniczność struktury powiatowej, od setek lat uwzględniającej podstawową zasadę – możliwość konnego objechania granic powiatu między świtem a zmrokiem. W istocie było to podobno zręczne posunięcie rządzącego wówczas I sekretarza Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej Edwarda Gierka, rozbijającego udzielne księstwa dzielnicowe partyjnych baronów.
Początkowo Polska dzieliła się na 2.343 gminy i 814 miast, a więc na 3.157 jednostek najniższego rzędu. Warszawa, Łódź, Kraków i Wrocław miały szczególny status, z wewnętrznym podziałem na dzielnice jako pomocnicze jednostki administracyjne.
W 1990 r. utworzono 254 urzędy rejonowe, będące pomocniczymi jednostkami wojewódzkich organów administracji rządowej ogólnej. Do tego roku był to jednolity system administracji państwowej. Ustawą z 8 marca 1990 r. powołano samorząd najniższego szczebla, gminny, przyjmując jako podstawę zasadę pomocniczości, tj. regułę, że zadania publiczne nie wskazane w zakresach działania innych struktur należą do gminy. Względna samodzielność gmin była ograniczona na kilka sposobów; zależnością od środków pochodzących z budżetu państwa, kontrolą powołanych w tym celu regionalnych izb obrachunkowych i kontrolą instancyjną decyzji administracyjnych (m.in. samorządowe kolegia odwoławcze i sądy administracyjne). Uzależnienie jednostek samorządu terytorialnego od środków przekazywanych z budżetu państwa trwa zresztą nadal; zasadnicze znaczenie mają tu obecnie dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej i subwencje na zadania własne (które – zgodnie z naturą subwencji – można nieco swobodniej, niż dotacje, wykorzystać).
W 1999 r. powiaty okazały się znów nowoczesnym rozwiązaniem i ich sieć przywrócono, wracając również do podobnej, jak wcześniej, siatki dużych województw – o jedno tylko mniej, niż do 1975 r. Nie reaktywowano bowiem w żadnej formie województwa koszalińskiego.
Dziś jest w Polsce 16 województw, 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu, 2.477 gmin (w tym 302 gminy miejskie, 711 gmin miejsko-wiejskich i 1.464 gminy wiejskie).
Wskazać warto na kilka interesujących cech reformy samorządowej, wprowadzanej od 1 stycznia 1999 r. Była to jedna z czterech wielkich reform Akcji Wyborczej „Solidarność”, na których skoncentrowała się aktywność parlamentu w 1998 roku, obok reformy ubezpieczeń społecznych (emerytalnej), systemu ubezpieczeń zdrowotnych i szkolnictwa. Wszystkie od tego czasu uległy znaczącym zmianom; zniknęły gimnazja, kasy chorych zostały zastąpione przez NFZ, zrezygnowano z realizacji postulatu powszechności i jednolitości ubezpieczeniowego systemu emerytalnego.
Zmiany zachodzą również w sytuacji samorządu terytorialnego a można nawet uznać, że w trakcie prac w 1998 roku koncepcja ulegała znaczącej modyfikacji. Między innymi warto wskazać na fakt, iż początkowo zasadniczym – najistotniejszym finansowo – zadaniem powiatów wydawało się finansowanie opieki zdrowotnej (model szpitala powiatowego i związanych z nim funkcjonalnie SP ZOZ). Jednoczesne powołanie kas chorych pociągnęło za sobą przekierowanie tego znaczącego strumienia pieniędzy; dziś szpital powiatowy, nawet ten będący pod nadzorem organu założycielskiego – powiatu – finansowany jest głównie przez NFZ.
Ciekawym elementem reformy z 1998 r. jest również niezależne usytuowanie gmin, powiatów i województw. Wcześniej organizacja państwa miała charakter hierarchiczny, tj. powiat był jednostką nadrzędną gminy, a województwo – jednostką nadrzędną powiatu i gminy. W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. modelu te trzy rodzaje jednostek są w zasadzie od siebie niezależne. Dobrym przykładem potwierdzającym tę niezależność jest fakt, iż samorządowe kolegia odwoławcze rozpatrują odwołania od decyzji administracyjnych podejmowanych zarówno w gminie, jak i w powiecie i w województwie.
Podział zadań pomiędzy gminy, powiaty i województwa nie był i nie jest łatwy. M.in. każdy z tych trzech rodzajów samorządu nadzoruje swoje drogi publiczne. Zmiana podporządkowania – drogi gminnej na powiatową, powiatowej na wojewódzką, wojewódzkiej na krajową i z powrotem – wymaga zastosowania szczególnego trybu współdziałania.
Konieczność uwzględnienia wszystkich kompetencji wpływa też na trudności we wprowadzeniu nowego modelu publicznego transportu zbiorowego; odpowiednia ustawa, rozdzielająca obowiązki między poszczególne typy samorządu, przez dziesięć lat nie została w pełni wprowadzona.
Z powołaniem samorządowych województw wiąże się też powołanie samorządowych kolei; obok wspólnych dla wszystkich województw kolei regionalnych pojawiły się kolejne przedsięwzięcia lokalne, czego jednym ze skutków jest rosnące zróżnicowanie taboru kolejowego w Polsce.
7 kwietnia br. mamy wybierać organy stanowiące trzech poziomów samorządu oraz – bezpośrednio jednoosobowe organy wykonawcze najniższego szczebla (wójtów, burmistrzów, prezydentów). Teoretycznie samorząd miał być formą organizacji wspólnot lokalnych, niezależną od politycznego systemu krajowego. W istocie niewiele gmin jest na tyle zintegrowanych, by decyzje wyborcze nie uwzględniały konotacji partyjnych. Zwłaszcza w dużych miastach wybór prezydenta jest bardziej elementem ogólnopolskiej gry politycznej, niż działaniem w interesie lokalnej wspólnoty…
Piotr Świątecki
piotr.swiatecki@wolnadroga.pl
