Dopiero co, na początku bieżącego roku, pod hasłem Polskiego Ładu weszły w życie rewolucyjne zmiany prawa podatkowego. Przygotowywane są już ich korekty… Czytając o tym, niejeden z nas zadaje sobie pytanie – czy prawo musi być wciąż zmieniane? Dlaczego jest tyle nowelizacji? Jak powstają projekty ustaw, że trzeba je wciąż poprawiać? Czy można było uniknąć błędów? Z perspektywy legislatora z prawie czterdziestoletnim stażem przekażę tutaj kilka informacji i spostrzeżeń, bowiem sam w swoim sumieniu i doświadczeniu poszukuję również odpowiedzi na te pytania. Zacznę od opisania organizacji rządowej fabryki prawa. Fabryki, w której zatrudnione są setki urzędników o zróżnicowanych kwalifikacjach, realizujących decyzje dziesiątków polityków z prezesem Rady Ministrów (Premierem) na czele.
Zgodnie z konstytucją RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (takim aktem jest np. rozporządzenie wojewody o zwalczaniu wścieklizny na Mazowszu).
Większość aktów prawnych w Polsce jest projektowana przez Rząd (Radę Ministrów). Rada Ministrów przygotowuje projekty ustaw, przedkładając je potem do akceptacji Sejmowi i Senatowi oraz projektuje i przyjmuje (wprowadza w życie) rozporządzenia. Również poszczególni ministrowie przyjmują rozporządzenia i nadają im obowiązującą moc. Tryb pracy nad wszystkimi rządowymi projektami – i ustaw, i rozporządzeń – jest podobny, skupimy się więc na projektowanych ustawach.
Mówimy Rząd, to znaczy – Rada Ministrów, działająca zgodnie z przepisami ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Wynika z tej ustawy, że projekty ustaw w poszczególnych dziedzinach przygotowują właściwi ministrowie albo Rządowe Centrum Legislacji (RCL). RCL, podlegające bezpośrednio Premierowi, zapewnia koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej.
RCL miało być głównym producentem rządowych projektów ustaw. Ta idea nie mogła być do końca zrealizowana, bowiem przygotowanie ustawy wymaga przede wszystkim merytorycznej wiedzy w regulowanej dziedzinie. RCL robi więc w wielkiej mierze to samo, co niegdyś wykonywało Biuro Prawne Urzędu Rady Ministrów, a potem – Departament Legislacyjny Rządu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – opiniuje i ewentualnie poprawia projekty ustaw w zakresie tzw. techniki legislacyjnej. Co to jest ta technika? Są to zasady tworzenia prawa – reguły, którym powinny odpowiadać wszystkie akty normatywne. W legislacji rządowej obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów (Premiera) z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.
Przytoczmy kilka zaleceń Premiera z tego rozporządzenia. Oto decyzję o przygotowaniu projektu ustawy należałoby poprzedzić m.in. opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany. Przed przystąpieniem do prac nad tekstem aktu prawnego należałoby również określić przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, organizacyjne, prawne i finansowe każdego z rozważanych rozwiązań. Niezbędne jest także zasięgnięcie opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej.
Gdy już zapadnie decyzja, że piszemy ustawę, należy ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie oraz określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez uchwalenie ustawy. Warto też ustalić alternatywne rozwiązania prawne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów oraz przewidzieć skutki wprowadzanych rozwiązań.
Już po lekturze tych kilku wybranych zaleceń możemy się zorientować, iż Premier wyraźnie dał do zrozumieniu w tym rozporządzeniu, że samo napisanie projektu ustawy jest jedynie cząstką prac, które należałoby wykonać. Sama prawnicza, legislacyjna praca to kilka, może kilkanaście procent niezbędnych zadań. Jeśli zdarza się niekiedy inaczej, jest źle. Tworząc prawo, powinniśmy opierać się bowiem na obiektywnym opisie rzeczywistości, nie na subiektywnym doświadczeniu życiowym jednostek. To teoria – w praktyce należy się liczyć z tym, że w niektórych dziedzinach obiektywny stan faktyczny jest trudny do ustalenia. Mimo wszystko niewątpliwie łatwiej będzie napisać projekt ustawy dotyczącej kolei w ministerstwie transportu, niż w rządowym centrum legislacji, bo w ministerstwie łatwiej o fachowców w tej dziedzinie. Choć zdarzało się różnie – nieraz premierzy przygotowywali projekty wielkich reform poza właściwymi ministerstwami, w pewnej dyskrecji; efektem takich przedsięwzięć bywały niestety też błędy rzeczowe. Na przykład ustawę o przedsiębiorstwie państwowym Porty Lotnicze z 1988 r. przygotowano w ówczesnym Urzędzie Rady Ministrów, nic więc dziwnego, że definicje w niej umieszczone odbiegały od prawa lotniczego. Zasady techniki, ustalone przez premiera w cytowanym rozporządzeniu, zawierają też wskazówki odnoszące się do samego tekstu ustawy. Ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. A zakres unormowania powinien być określony już tytułem ustawy. Niestety – w Dziennikach Ustaw znajdziemy przykłady przepisów, nie spełniających tych postulatów. Na zakończenie pierwszej części tego artykułu zacytuję spektakularny przykład naruszenia zasad: wyczerpującej regulacji i informacyjnej funkcji tytułu ustawy. To dwie ustawy o tym samy tytule: ustawa z 9 listopada 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy spójności terminologicznej systemu prawnego oraz ustawa z 1 października 2021 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy spójności terminologicznej systemu prawnego. Z jakich przyczyn obie zostały podobnie zatytułowane i na ile mogło to poprawić spójność terminologiczną systemu prawnego, napiszę w kolejnym odcinku „Kolei na prawo”.
Piotr Świątecki
